四中全会重大决定出台，食药监局或将撤并？

myyounger

近日，十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》全文出炉，食药监部门未来走向成为坊间关注的焦点。

因为《重大决定》明确要求“深化行政执法体制改革。推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。”

还因为，在去年底的在中央农村工作会议上，习大大说：“能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验。我们党在中国执政，要是连个食品安全都做不好，还长期做不好的话，有人就会提出够不够格的问题。所以，食品安全问题必须引起高度关注，下最大气力抓好。”

所以，当下出现了对是食品药品监管部门未来走向的三种猜想，有人认为食药监局（主要指地方局）将被撤销，与其他机构一统整合为市场秩序监管局；有人认为目前分散在工商、食药监、质监局等诸多部门的市场监管职能将进行优化整合，各自机构仍然存在；有人认为，食药监局属于专业性、技术性和特殊重要性很强的领域，将会保持食品药品监管体系的系统性，并且要得到进一步的加强。

其中，第一种改革模式在此前备受争议，而允许跨部门综合执法字样的出现，则意味着这种改革模式终获得正式认可。

第一种模式下，一般是三合一甚至四合一，将药监、质检和工商合为市场秩序监管局（简称市场局），四合一是又加上物价局，这是药监改革后期出现的改革模式。

这并不是新鲜事务。一个流传甚广的说法是，国务院将整合工商、质检、药监等部门的职能，成立市场秩序监管总局。但最终起草小组考虑到食品安全形势和食药监管的专业性，采纳了较为稳妥的方式，将散落在工商、质监、卫生、药监、食安办等食品监管职能整合，成立国家食品药品监督管理总局。

这种原本被抛弃的管理模式，为何在改革推进过程中受到推崇？

2013年4月，《国务院关于地方改革完善食品药品监管体制的指导意见》颁布，围绕《意见》，各地改革陆续启动。按照改革的规划的时间表，省、市、县三级食品药品监督管理机构改革工作，原则上分别于2013年上半年、9月底和年底前完成。但是食药监改革进展并不顺利。

国家行政学院教授副胡颖廉教授统计显示，截至今年6月份，还有部分省级食药监改革未完成，市县级的食药改革启动更为缓慢。

整体来看，在本轮的药监改革中，华北、华南和西北地区改革进展较快，经济发展水平最高、向来是改革先锋的华东地区进展则较慢。

其原因是，本轮改革主要牵扯到食品的归属问题，不少中西部省份，农业和食品工业在当地国民经济中占据重要地位，完善监管体系有助于产业健康发展和保障食品药品安全。

然而这些地区经济社会总体欠发达，过去监管基础薄弱，历史欠账多。于是决策者有动力利用此次改革契机建立一套强大的监管体系，一方面回应本地公众和产业诉求，另一方面可在新一轮行政管理体制改革中获得政绩分，可谓“名利双收”。

有地方工作人员在访谈中甚至坦言，中西部地区强力推进改革的举措可以被理解为“钓鱼工程”，“先把监管框架搭起来，然后有充足理由向中央申请专项转移支付来维持。”

而沿海经济发达地区的农产品和食品主要由外地输入，过去的监管基础较好，决策者并不急于推进改革，而是采取“以慢会快”的观望态度。同时，市场经济繁荣的地区，典型市场监管部门如工商、质监嵌入产业网络较深，在政府体系中拥有更大话语权，抵抗改革的能力也更强。

在推进改革压力下，三合一甚至四合一的模式成了不少发达地区的首选。其原因有二：

第一，据媒体报道，广东食药监系统一位内部人士表示，核心矛盾在基层的人员划转上。因为编制不光是人，也是资源。有编制就有财政经费、检测经费和项目。其他部门并不愿意被划走编制。

其二，为了推动食药改革，工商、质监取消了省以下垂直管理，这导致地方政府组成部门中凭空多出两个。严控机构数量也是县级政府要考虑的问题。

于是在地方博弈中和等待中，这种三合一甚至四合一的模式成为既满足控制机构数量又衡量利益的手段，但加强食品安全监管的初衷反而被搁置了。

这种模式下监管的效果并不容乐观。公开数据显示，全国工商系统公务员约为42万人，食药系统的公务员和事业单位人员一共不到9万。“市场监管局”成立之处，区县级的基层市场所几乎都是在工商所的基础上建立的，人员也以原工商人员为主。

比如，安徽省蚌埠市经济开发区市场监督管理局，全局33人包括工商系统30人，质监系统2人，原食药系统仅1人；重庆两江新区总共是160人编制，160人比例是这样的：工商84人，占52.5%；质监54，占33.75%；食药监22人，占13.75%。

对于工商系统，除了食品中的流通环节，食品、保健食品、化妆品、药品、医疗器械，一切都是新名词。尤其是药品监管，对于新入行者，可能“连一个举报都看不明白”。专业性最强的食药监管，正面临专业性的挑战。

今年7月，上海福喜被曝使用过期变质肉类原料；8月，有律师就“转基因食品标识不显著”向主管部门反映要求查处，多地食药监管部门回应称不具备检测条件。

更让人担忧的是，地方保护主义重新抬头。

2008年，国家取消了对食药监系统的垂直管理，食药监系统归地方，据赛柏蓝了解，药监人士尤其是基层药监员工哀鸿一片，认为此举是对药监事业的一大重创。

原因是，地方政府重视经济发展，而药监属于监管部门，纯投入没产出，地方政府对于药监并不积极。同时，归地方后，食品、药品的监管如何摆脱“政要”打招呼和为政绩保驾护航成了改革的隐忧。所以不少基层药监人士或者谋求转岗，或者消极怠工。

为了配合食药监局改革，2011年10月，国务院又发文取消了工商局、质检局的垂直管理，同样将这些部门归到地方。据媒体报道，有些地方的市场局或食药监局已经被当地政府安排了招商引资的任务。

出于监管效果的担忧，媒体报道称，工商、质检和食药三合一的天津市改革措施出台后，几乎同时，各省都传达了据说来自国务院有关食药体制改革的批示，批示要求各地贯彻国务院此前下发的文件，市级食药监机构必须独立设置，县级已经三合一的暂时保留。

未来药监改革究竟会走向何处？笔者就此特地采访了一位医药行业的资深专家，他表示，在四中全会之前，尤其是在三中全会之前出台的一些政策文件，或者某些地方出现的一些做法，不代表三中全会后，特别是四中全会之后，将要或者仍然坚持的做法。除了四中全会《重大决定》中有明确要求推进综合执法外，还明确要求“一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”医药行业，不符合中央精神以及相关法律法规的政策规制，非常之多，所以，四中全会《重大决定》若真正落实，理应有很多政策需要纠正或者撤销，具体到食药监机构的变化，是肯定的。至于怎么变化有待观察。